Les établissements publics administratifs (EPA) occupent aujourd’hui une place essentielle dans l’action de l’État guinéen. Instruments privilégiés de mise en œuvre des politiques publiques, ils interviennent dans des secteurs aussi variés que la santé (Hôpital nationa Ignace-Deen), l’éducation (Institut National de Recherche et d’Action Pédagogique), la communication (Office Guinéenne de Publicité), les infrastructures (Parc Urbain de Conakry), la culture (Bureau Guinéen du Droit d’Auteur) ou encore le développement économique (Agence Nationale d’Inclusion Économique et Sociale). Dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière, ils constituent un mode d’organisation destiné à concilier la continuité du service public avec les exigences d’efficacité de la gestion administrative.
Cette autonomie n’a cependant jamais eu pour finalité, de soustraire ces établissements aux principes fondamentaux qui gouvernent l’administration publique. Bien au contraire, l’évolution récente du droit public guinéen, témoigne d’une volonté constante de renforcer la responsabilité des gestionnaires publics, d’améliorer la gouvernance administrative et d’assurer une utilisation plus efficiente des ressources de l’État. Les événements récemment intervenus à l’Office guinéenne de publicité, ayant opposé le Directeur général et le Directeur général adjoint, ne constituent à cet égard qu’un révélateur d’une interrogation beaucoup plus profonde. L’organisation actuelle de la direction des EPA demeure-t-elle conforme aux exigences du droit public guinéen moderne ?
Cette interrogation présente un intérêt particulier, dans la mesure où plusieurs réformes législatives intervenues au cours de la dernière décennie semblent poursuivre une orientation commune. La Constitution du 26 septembre 2025 affirme les exigences de bonne gouvernance, de responsabilité dans la gestion des ressources publiques, d’efficacité administrative et de continuité du service public. La loi L/2018/025/AN du 03 juillet 2018 portant Organisation générale de l’Administration publique organise les services publics autour des principes de hiérarchie, de coordination, de spécialisation et d’unité de commandement. La loi L/2017/056/AN du 8 décembre 2017 portant Gouvernance financière des sociétés et établissements publics, renforce la responsabilité des dirigeants des établissements publics, autour d’un dispositif centré sur le Conseil d’Administration (CA), le Directeur général (DG), la tutelle administrative et les organes de contrôle. La loi L/2019/0027/AN du 07 juin 2019 portant Statut général des agents de l’État, rappelle que tout emploi public doit répondre à une nécessité objective de service. La loi L/2020/0026/AN du 19 décembre 2020 portant Code de conduite de l’agent public en République de Guinée, fait de la loyauté, de l’intégrité, du professionnalisme, de la redevabilité et de la bonne gestion des ressources publiques les principes directeurs de l’action administrative. Enfin, la loi L/2023/008/CNT du 13 mars 2023 portant Statut général des Autorités Administratives Indépendantes, présente un intérêt comparatif majeur puisqu’elle prévoit expressément, lorsque le législateur le juge nécessaire, la possibilité du poste de Directeur général adjoint (DGA).
Pris isolément (ut singuli), chacun de ces textes poursuit un objectif particulier. Appréhendés dans leur ensemble (in globo), ils dessinent toutefois une véritable philosophie de la gouvernance publique fondée sur la personnalisation des responsabilités, la lisibilité de l’autorité administrative et la rationalisation de l’organisation des institutions publiques. C’est précisément cette cohérence normative qui paraît aujourd’hui, entrer en tension avec une pratique administrative ayant progressivement conduit à la généralisation du poste de DGA dans la plupart des EPA, alors même que cette fonction ne bénéficie pas d’une consécration comparable dans la loi relative à leur gouvernance. La présente réflexion va tenter de démontrer cette anomalie administrativo-normative.
I – LES FONDEMENTS JURIDIQUES DE L’UNICITÉ DE LA DIRECTION EXÉCUTIVE DES EPA
Le dialogue des normes révèle une personnalisation de la responsabilité administrative. En effet, l’absence de consécration législative du DGA dans le dispositif général de gouvernance des EPA ne prend véritablement son sens qu’à la lumière des autres normes qui composent le droit public guinéen. Une lecture isolée de la loi L/2017/056/AN pourrait conduire à considérer cette omission comme un simple choix rédactionnel. Une lecture groupée révèle au contraire une cohérence normative remarquable du législateur guinéen.
En effet, la loi sur le Statut général des agents de l’État apporte un premier élément de réponse. En organisant les emplois publics autour des besoins réels de l’administration, ce texte rappelle qu’aucune fonction ne trouve sa légitimité dans sa seule existence organique. Tout emploi public doit répondre à une mission clairement identifiée, à une nécessité objective de service et à une responsabilité effectivement assumée. Cette logique dépasse la seule gestion des ressources humaines ; elle traduit une véritable exigence de rationalité administrative. Dans une administration moderne, la création d’un emploi supérieur ne peut résulter d’une reproduction automatique des organigrammes. Elle doit être justifiée par une utilité démontrable au regard des missions confiées à l’institution.
Cette exigence est prolongée par le Code de conduite de l’agent public, dont la portée est souvent sous-estimée en doctrine guinéenne. Bien qu’il soit généralement présenté comme un instrument de déontologie, ce texte participe en réalité à la construction d’un véritable droit de la gouvernance administrative. En consacrant les principes de loyauté, d’intégrité, de neutralité, de professionnalisme, de redevabilité, de prévention des conflits d’intérêts et de bonne gestion des ressources publiques, il ne se contente pas d’encadrer le comportement individuel des agents. Il fixe également les conditions d’une organisation administrative performante. La loyauté institutionnelle ne suppose pas seulement le respect de la hiérarchie. Elle implique que l’organisation des responsabilités soit suffisamment claire pour éviter les rivalités d’autorité, les chevauchements de compétences et les conflits de leadership susceptibles d’affecter le fonctionnement normal du service public.
À cet égard, les tensions observées au sein de certains EPA ne sauraient être réduites à des difficultés relationnelles entre personnes. Elles constituent l’expression visible d’une ambiguïté institutionnelle plus profonde. Lorsqu’une organisation place durablement deux responsables au sommet de la même structure, sans définir avec suffisamment de précision leurs compétences respectives, elle crée les conditions objectives d’une concurrence d’autorité. La question n’est donc pas de savoir si les dirigeants concernés entretiennent de bonnes ou de mauvaises relations. Elle est de déterminer si le droit positif offre un cadre suffisamment clair pour prévenir ces situations. C’est précisément sur ce point que la pratique administrative révèle les limites du modèle actuel.
La comparaison des régimes juridiques confirme le caractère exceptionnel d’une direction exécutive renforcée. La loi portant statut général des Autorités Administratives Indépendantes (AAI) prévoit expressément dans son article 9 que la direction générale est composée d’un Directeur général (DG), d’un à trois Directeurs généraux adjoints (DGA). Ce choix ne relève pas du hasard. Pour le législateur, les AAI exercent des missions de régulation économique, financière ou sectorielle qui présentent un haut degré de technicité, une compétence nationale et, bien souvent, une organisation collégiale. Leur organe délibérant n’est pas un Conseil d’administration comme c’est le cas pour les EPA (art. 16 de la 056) mais plutôt d’un Conseil de Régulation qui est l’organe décisionnel des AAI (art. 9 de la 0008). Dans un tel contexte, la pluralité des dirigeants répond à une nécessité fonctionnelle clairement identifiée par le législateur, notamment le caractère collégial de ces institutions. La comparaison est particulièrement instructive. Si le législateur a estimé nécessaire de consacrer explicitement les DGA dans les AAI, c’est précisément parce qu’il considérait que cette fonction ne pouvait résulter d’une simple pratique administrative.
À l’inverse, son silence dans la loi L/2017/056/AN traduit l’absence de volonté d’ériger le DGA en composante essentielle de la gouvernance des EPA. En technique législative, ce silence explicite est significatif. Si le législateur guinéen souhaite créer un organe ou une fonction dirigeante, il ne le fait pas implicitement, il le fait expressément, pour éviter toute ambiguïté d’interprétation. Dès lors, la lecture groupée de ces deux lois révèle ainsi une distinction fondamentale entre deux catégories d’organismes publics dont les besoins de gouvernance ne sont ni comparables ni interchangeables. Cette différence de traitement, démontre que la direction exécutive renforcée, constitue une exception justifiée par la nature particulière de certaines institutions, et non un modèle uniforme applicable à l’ensemble des personnes morales de droit public. Cette lecture est confortée par l’observation de la pratique administrative guinéenne. En effet, dans la majorité des EPA, le DGA ne dispose ni d’un domaine de compétence légalement exclusif, ni d’un pouvoir réglementaire propre, ni d’une responsabilité autonome devant le Conseil d’administration où il n’est pas légalement prévu qu’il y assiste. Son activité dépend donc largement, n’en déplaise, des délégations consenties par le DG, des circonstances de fonctionnement de l’établissement ou encore des rapports personnels entretenus avec celui-ci. Cette situation conduit à une variabilité des fonctions qui contraste avec le principe de sécurité juridique gouvernant l’organisation administrative.
II – L’EXIGENCE DE RATIONALISATION DE LA GOUVERNANCE DES EPA
L’expérience administrative montre d’ailleurs que les difficultés apparaissent moins lorsque les relations personnelles sont harmonieuses que lorsque les équilibres institutionnels deviennent fragiles. Dans ces hypothèses, l’absence de délimitation normative des compétences favorise une dilution des responsabilités et une concurrence implicite entre deux autorités exécutives. L’administration cesse alors d’être organisée autour d’une chaîne hiérarchique clairement identifiée pour évoluer vers une forme de bicéphalie administrative. Et les effets de tel changement peuvent compromettre la continuité du service public, la célérité de la décision administrative et l’efficacité de la gouvernance. Et comme toujours, les conséquences sont supportées par les usagers, si tant d’ailleurs est qu’ils sont les choux gras de ces services publics. Faisons du droit comparé pour confirmer cette évolution.
En France, le régime juridique des EPA est fixé par la loi, notamment le Code général de la fonction publique, le Code des relations entre le public et l’administration. Aussi, la reconnaissance de leur statut (distinction EPA et EPIC) est faite par la jurisprudence (CE, ass. 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques USIA). Sur ces fondements, les EPA sont, sauf dispositions particulières, dirigés par un directeur ou un directeur général unique, assisté de directeurs fonctionnels ou de secrétaires généraux dont les compétences procèdent de délégations clairement identifiées. Ils sont tous nommés par la tutelle suivant les trois catégories d’EPA. Les EPA d’État sont placés sous la tutelle directe du ministère sectoriel. La Bibliothèque nationale de France, qui est placée sous la tutelle du ministère de la Culture, n’a qu’un seul Directeur Général. Les EPA locaux ou territoriaux, sont créés et gérés par des communes, départements, régions ou établissements publics de coopération intercommunale. Le Centre Communal d’Action Sociale de la Commune de Rouen n’a qu’une seule Directrice. Les EPA hospitaliers relevant du secteur de la santé publique, comme l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, n’a qu’un seul Directeur général. Le mode de nomination de ces directeurs varie en fonction de plusieurs aspects. Mais, chaque Directeur incarne seul, l’autorité de son EPA de sorte qu’aucune concurrence n’est envisageable. Il peut être appuyé par un Comité de direction, mais sa responsabilité de chef d’établissement demeure pleinement individualisée.
Au Sénégal, les EPA sont régis par la loi d’orientation n°2022-08 du 19 avril 2022 relative au secteur para public, au suivi du portefeuille de l’Etat et au contrôle des personnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique. Cette loi définit clairement les EPA dans son article 5. Elle est completée par le Décret n° 2024-940 du 05 avril 2024 portant répartition des services de l’Etat et du contrôle des établissements publics, des sociétés nationales et des sociétés à participation publique entre la Présidence de la République, la Primature et les ministères. Cette loi de 2022 ne prévoit nullement l’existence d’un poste de DGA. Son article 25 parle de Directeur général ou directeur, qui est l’organe exécutif. Comme en Guinée ou en France, ces textes sénégalais semblent privilégier, une direction générale unifiée, les fonctions d’appui étant exercées par des directions techniques ou administratives.
Ces expériences comparées mettent en évidence une constante : les systèmes administratifs contemporains tendent moins à multiplier les centres de décision qu’à renforcer les mécanismes de délégation, de coordination et d’évaluation. La performance administrative, grille d’évaluation dans un contexte guinéen particulièrement exigeant, résulte davantage de la clarté des responsabilités que de la multiplication des fonctions dirigeantes.
De cette lecture croisée de la Constitution, des textes législatifs, des règles réglementaires et statutaires, des exigences déontologiques, de la pratique administrative et du droit comparé (limité à deux États, l’un, source d’inspiration normative et l’autre, voisin normatif direct) émerge progressivement un principe : le principe d’unicité de la direction exécutive des EPA. Bien que non formulé expressément par les textes, ce principe paraît désormais irriguer l’ensemble du droit public guinéen. Il exige que la responsabilité de la gestion soit concentrée autour d’une autorité clairement identifiée. Il maintient aussi les fonctions d’assistance qui relèvent de mécanismes de délégation, de suppléance ou d’organisation interne, et non de la coexistence permanente de deux dirigeants investis d’une même légitimité exécutive.
Pour rappel, l’un des arguments les plus fréquemment évoqués en Guinée pour justifier la coexistence permanente du DG et du DGA tient à ce que tous les deux sont nommés par décret du Président de la République. Cette circonstance est parfois interprétée comme le signe d’une égalité institutionnelle entre les deux fonctions. Une telle lecture paraît pourtant difficilement conciliable avec les principes gouvernant l’organisation administrative. Elle procède d’une confusion entre l’acte de nomination, qui relève du pouvoir de désignation de l’autorité compétente, et l’exercice des compétences administratives, lequel demeure entièrement déterminé par la loi et les textes d’organisation. En droit administratif guinéen, le décret de nomination confère la qualité de titulaire d’un emploi, mais il ne redéfinit ni les attributions attachées à cet emploi ni les rapports hiérarchiques qui le structurent. En faisant de la communauté de l’acte de nomination le fondement d’une prétendue égalité fonctionnelle, la pratique administrative tend à neutraliser le principe de subordination consacré pourtant par la loi L/2018/025/AN. Toutes choses qui visent à entretenir un bicéphalisme exécutif étranger à l’économie générale de la loi L/2017/056/AN.
Est-il besoin de préciser que la nomination par une même autorité n’a jamais eu pour effet d’effacer les rapports hiérarchiques institués par la loi ? Elle ne crée pas davantage une égalité de compétences. De nombreux hauts responsables de l’administration guinéenne sont nommés par décret du Président de la République sans pour autant être placés sur un pied d’égalité fonctionnelle. Les secrétaires généraux, chefs de cabinet, conseillers, inspecteurs généraux, directeurs nationaux ou directeurs généraux sont investis par des actes de même nature. Mais leurs compétences et leurs rapports hiérarchiques demeurent exclusivement déterminés par les textes qui organisent les structures auxquelles ils appartiennent. Dès lors, le décret de nomination ne saurait, à lui seul, faire obstacle au principe de subordination administrative ni justifier une lecture égalitaire des fonctions de DG et de DGA.
Il faut reconnaître que la réflexion engagée autour de la place du DGA dans les EPA dépasse largement de la simple question d’organisation interne. Elle invite à repenser les fondements mêmes de la gouvernance administrative à la lumière des transformations récentes du droit public guinéen. Le dialogue entre la Constitution du 26 septembre 2025 et les normes infra-constitutionnelles révèle une convergence remarquable. Tous ces textes poursuivent une même finalité : renforcer la responsabilité des gestionnaires publics, clarifier les compétences, promouvoir la performance administrative et garantir une utilisation rationnelle des ressources publiques. C’est pourquoi, au nom de la refondation institutionnelle, les principes de sobriété institutionnelle et de proportionnalité des emplois publics supérieurs doivent être pris en compte. Le premier implique que toute structure administrative ou tout emploi supérieur ne soit créé ou maintenu que lorsqu’il apporte une valeur ajoutée objectivement démontrée au regard des missions du service public et des exigences de bonne gouvernance. Le second exige que les moyens consacrés à une fonction dirigeante demeurent proportionnés aux responsabilités effectivement exercées et aux résultats attendus.
En conclusion, la réflexion appelle une évolution du cadre juridique actuel. Sans remettre en cause la possibilité de créer un DGA dans certains établissements présentant une complexité particulière, il apparaît souhaitable de substituer à la pratique actuelle un principe d’unicité de la direction exécutive. Les EPA seraient dirigés, par principe, par un DG seul responsable devant le CA, l’autorité de tutelle et les organes de contrôle. La création d’un poste de DGA ne pourrait intervenir qu’à titre exceptionnel, après une étude d’impact démontrant la complexité des missions, l’importance des activités, l’impossibilité matérielle pour un seul dirigeant d’assurer efficacement la gestion de l’établissement ainsi que la proportionnalité des coûts induits au regard des bénéfices attendus. Cette réforme gagnerait à être complétée par un décret fixant les principes généraux de gouvernance des EPA, harmonisant les règles relatives aux délégations de pouvoirs, à la suppléance, aux mécanismes de coordination et à l’évaluation périodique des fonctions dirigeantes. Une telle réforme permettrait de renforcer la sécurité juridique, de limiter les conflits institutionnels, de rationaliser les dépenses de fonctionnement et de consolider la responsabilité des dirigeants publics. Plus fondamentalement encore, elle contribuerait à faire émerger une conception renouvelée de l’administration guinéenne, fondée non sur l’accumulation des structures, mais sur la sobriété institutionnelle, la responsabilité individuelle et la performance publique.
DR KALIL AISSATA KEITA
ENSEIGNANT-CHERCHEUR EN DROIT
UNIVERSITÉ GLCS-C
